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政府主导城市更新,外来租户何去何从?

编者按:城市更新,以及与之相伴的绅士化,从本质上而言是一个阶级现象:城市空间的重构往往伴随着一个阶级对另一个阶级的置换。以往对中国城市更新以及绅士化的研究中,鲜有学者关注蜗居在城市非正规社区中数量庞大的农民工群体:在城市权缺失的现状之下,城市改造之后他们的命运如何?该文认为当今中国城市更新已经跳脱出传统绅士化研究的概念范畴,而嬗变为带有明显政府主导色彩的空间重构过程。作者同时关注这一过程中外来租户的城市权问题。

 文献来源: Wu, F. (2015). State Dominance in Urban Redevelopment: Beyond Gentrification in Urban China. Urban Affairs Review, 1–28.

中国城市更新的演变

作者首先阐释了中国改革开放以来城市更新经历的的几个不同阶段(表一)。计划经济之下,对城市建成区的投资被认为是“非生产性的”,因此城市中心区经历了长期制度性的衰败。到二十世纪九十年代,在北京、上海、广州等大城市,政府开始实施对城市中心区破旧房屋的整治与更新。这一时期的城市更新进程相对缓慢,因为住房与土地市场并未引入过多市场化因素。从1998年开始,第二阶段的城市更新具有明显的市场导向,房地产开发商作为主要的更新主体参与进来,因此这一阶段也被学界称为“房地产开发导向的城市更新”。2008年以后,一系列重大城市事件(如2008年北京奥运会,2010年上海世博会,和2010年广州亚运会)助推了第三轮城市更新的兴起。这一阶段的城市更新背后的真正动因是政府通过调整用地结构来促进城市经济转型,将城市中心区低回报的用地类型(如城中村、旧工业用地等)改造为高收益的用地类型(高新技术园区、商业综合体、精品社区等)。

表一 中国城市更新的不同阶段

阶段 背景 城市更新方式及主体 城市更新的结果 城市更新的影响
1979-1997 1979年经济改革 – 国有单位资本流通

– 对员工的购房补贴

– 地方政府资助的住房更新

– 郊区安置房

– 零星的改造与升级
1998-2008 – 1997年亚洲金融危机

– 2001年加入国际贸易组织

– 房地产开发商

– 企业型地方政府

– 商品房和公寓

– 郊区新城

– 居民搬迁与安置

– 郊区化

– 对城市中心区居民的置换

2009至今 2008年全球金融危机 – 房地产开发商

– 企业型地方政府

– 政府支持的投资平台和企业

– 高新技术园区

– 多功能城市综合体(如购物中心)

– 大型超级街区

– 精品社区

– 郊区化

-对城市中心区居民的置换

– 城市重构

– 对外来租户的置换

来源:根据原文表格编译整理

政府主导:绅士化之外的城市更新

城市更新长久以来被置于绅士化的研究主题之下。针对绅士化的发展阶段,西方已有学者观察到,绅士化已经从早期零星的中产阶级回归城市现象转变为市场与政府联合推动的一种全球性城市战略。而中国城市更新的新特征恰好回应了这种“全球性城市战略”。通过对上海高家浜改造项目的实证研究,作者深入分析了政府如何介入城市更新以推进经济结构调整,将非正规的城市居住空间(如外来人口聚居的城中村)转变为工业或者商业空间。作者发现,在高家浜,早在改造开始之前,政府对非正规住房建设就进行严格的限制,而这正是导致该社区住房条件持续恶化的主要因素之一。一方面,外来人口对住房有巨大的需求;另一方面,村民对房屋的私自扩建却被严格禁止。于是,村民只能将现有的房屋分隔成较小的空间单元以满足外来农民工的住房需求并提高租金收益。出于对改造的预期,他们也不愿意对房屋进行过多的维护。换言之,在城市更新开始之前,政府在用地发展上的主导地位使得城市中心的非正规住区已然陷入了发展的困局,并最终逃脱不了被改造的命运。

绅士化本质上是一个阶级现象,如果我们将绅士化定义为城市低收入社区被中产阶级社区所替换的过程,那么这一过程则不应包含居住用地转变为非居住用地的情形(编者注:这是本文所采纳的定义,然而目前学界对绅士化的内涵与外延尚存在诸多争议,《城市科学文摘》将会陆续推送文章进行讨论)。在中国城市更新的新阶段,许多如高家浜这样的城市低收入社区在政府推动之下被改造成了工业或者商业空间。在高家浜改造项目中,由于用地改造后不具备居住用途,并没有发生所谓的中产阶级对现有低收入居民的置换。因此从严格意义上来说,这一过程已经超出了传统绅士化研究的概念范畴。

城市更新的社会效应:外来租户的城市权问题

城中村这种非正规住区的形成,实质上反映了政府在满足外来人口住房需求这一职能上的角色缺失,而这一职能恰好被城市化过程中的失地原住民所填补。随着城市更新进程的加快,越来越多的非正规城市住区被拆迁、改造。而这一过程中,居民的城市权被房屋产权所严格定义。租住在城中村中庞大的农民工群体,在拆迁之后被迫搬离,却得不到任何形式的赔偿。

城市更新对被置换农民工往往产生巨大的影响。这一群体从相对欠发达地区来到发达城市并参与到全球经济分工中,而居住在城市中的他们却没有被赋予任何意义上的城市权,实际上被排除在城市之外。这一处境在政府主导的城市更新过程中表现得尤为明显。无论是城市的发展还是改造,他们自始至终都未能获得任何形式的话语权。拆迁之后,他们将何去何从?作者给出了三种预想:他们可能因为城市不断上升的生活成本而选择回到农村;他们可能搬到其他的城市住区并逐渐融入城市社会,然而这一过程往往需要整整一代人才能完成;他们也可能搬到其他更偏远的城中村,仍旧参与城市经济分工,却在居住空间上被持续隔离。

知识框

  • 城市权(the right to the city):城市权这一概念由法国哲学家Henry Lefebvre提出,强调城市空间的使用者与居住者的权利。其总体上包含两种类型的权利,即使用权(the right of appropriation)和参与权(the right to participation)。He (2015) 对这一概念的理论基础以及中西方围绕这一概念所开展的城市社会实践进行了详尽的陈述,有兴趣的读者可以查阅:He, S. (2015). Right to the City: A Liberal-Democratic Perspective. In: James D. Wright (editor-in-chief), International Encyclopedia of the Social & Behavioral Schiences, 2nd edition, Vol 20. Oxford: Elsevier. pp. 673-679.

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刘 颖

本科毕业于武汉大学地理信息系统专业;硕士毕业于中国科学院研究生院人文地理专业;现为荷兰乌特勒支大学(Utrecht University)人文地理与规划系博士候选人。主要研究方向为中国城市转型,绅士化及对低收入人口的置换。
工作邮箱:research.ying@gmail.com